Es cierto que sobre una gran parte de los espacios protegidos, especialmente los de Red Natura, existe incertidumbre sobre los usos ya actividades. Pero esta incertidumbre se debe a que todavía falta por concretarse qué tipo de gestión se llevará a cabo en cada uno de estos lugares. Si esto es cierto, el problema no sería la racionalización normativa sino la demora en la aprobación de planes de gestión. Precisamente la confusión no se debe al solapamiento de categorías de protección sino a que las áreas protegidas deben contar con planes de gestión para clarificar la situación de usos y actividades.
En la primera intervención del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, se mencionó que las áreas protegidas debían ser racionalizadas porque sobre una misma área podían concurrir varias categorías de protección y eso provocaba incertidumbre. A la vista de estas declaraciones es importante conocer realmente cuál es el problema que se está poniendo de relieve para poder evaluar correctamente la cuestión. ¿Cuál es el problema?, ¿hay mucha superficie protegida?, ¿no hay objetivos de conservación claros? ¿la gestión no es efectiva?.
La aplicación de la normativa comunitaria, en particular la de la conservación de la naturaleza, exige un esfuerzo de concreción que todavía no ha sido realizado. Las medidas de gestión y cómo se traduce en las facultades de los propietarios y usuarios queda todavía por realizar.
La racionalización de categorías de protección en la hoja de ruta del Ministerio.
En la comparecencia del ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 1 febrero de 2012 ante la Comisión de mismo nombre manifestó que sobre una misma hectárea del territorio español pueden coexistir distintas figuras de protección que pueden llegar a ser contradictorias y que ello suponía un problema que debía resolverse con mayor racionalidad legislativa.
“En materia de evaluación ambiental y medio natural nos encontramos con un complejo y desordenado marco normativo en el que se superponen normas comunitarias, estatales, autonómicas y locales, con planes y programas ambientales, a menudo descoordinados, dictados en distintos momentos y atendiendo a distintas circunstancias.
Así, sobre una misma hectárea del territorio español pueden coexistir distintas figuras de protección que pueden llegar a ser contradictorias y que determinan en última instancia que se desconozcan las actividades que resultan realmente compatibles con la protección del medio. Este complejo escenario normativo, lejos de suponer una mayor protección ambiental, genera una gran inseguridad jurídica e incrementa las trabas administrativas de forma que se ralentizan y paralizan los expedientes administrativos, y se dificulta el desarrollo de actividades y la generación de empleo. Buena prueba de ello es el elevado número de expedientes en tramitación en el ministerio en materia de evaluación ambiental.
Hay 1.133 proyectos de evaluación, la mayor parte de los cuales se iniciaron entre los años 2004 y 2010; o procedimientos que están paralizados en otras administraciones por falta de coordinación y armonización en materia ambiental.”
A la vista de estas declaraciones es importante conocer realmente cuál es el problema que se está poniendo de relieve para realizar un diagnóstico adecuado.
1. ¿Racionalización de figuras de protección o de la normativa de Evaluación de Impacto Ambiental?
Del desarrollo argumental del discurso se une la posible problemática de las evaluaciones ambientales y la racionalización de áreas protegidas. Parece que se hace derivar la una sobre la base de la complejidad administrativa, pero no puede admitirse que haya una relación causa efecto entre las dos premisas. La Evaluaciones de Impacto Ambiental y Evaluaciones Ambientales Estratégicas son un instrumento transversal tanto en lugares de Red Natura como fuera de ella. Además, la
Directiva 92/43 y la
Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad aclaran cuál es el régimen de evaluación de afecciones en Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs) y Zonas de Especial Conservación (ZECs).
2. ¿Problema de declaración de espacios protegidos o de gestión de espacios protegidos?.
En el marco de la definición inicial, se desconoce si el problema a juicio del Ministro es el aumento de la superficie bajo algún régimen de protección o los problemas que derivan para la población a raíz de su gestión.
En el primer caso, habría que determinar realmente si la protección sensiblemente mejor en las áreas protegidas y en función de qué categoría. En el segundo, concretar si la gestión es adecuada a la figura de protección.
3. ¿Problema de gestión o de establecimiento objetivos de conservación?.
Uno de los problemas de la política de conservación de espacios protegidos ha sido la confusión de los motivos que llevan a declarar una zona bajo un régimen normativo especial. No obstante, ello se ha ido clarificando por la necesidad de establecer objetivos claros de conservación y, especialmente, por la aplicación de las directivas 79/409 (actual
Directiva 2009/147) y
92/43.
Para analizar la conveniencia de las medidas de conservación adoptadas se debe tomar como referente estos “objetivos de conservación” que ayudarán a clarificar las medidas en el caso de conflicto en las medidas a adoptar. Es pues esencial, establecer una relación con los objetivos de conservación de cada espacio protegido en particular.
Otro aspecto de la gestión es alcanzar la gestión efectiva de las áreas. Para ello, los Espacios Protegidos deben contar con planes de gestión adecuados que permitan alcanzar los objetivos de conservación prefijados. Esta efectividad no puede ser alcanzada sin no existen medios legales, económicos, materiales, o humanos disponibles adecuados.
4. Es fundamental disponer de una adecuada planificación de los espacios protegidos para alcanzar los objetivos de conservación que motivaron su declaración como zonas protegidas.
La gestión de las ZECs, como de cualquier otro Espacios protegido (EP), se resume en un amplio y diverso conjunto de actividades y medidas encaminadas al mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, la preservación de la diversidad genética y la utilización ordenada de los recursos naturales y culturales, su restauración y mejora. La situación del ecosistema o de las especies y las amenazas que pesan sobre ellos son los que condicionan la cualidad y cantidad de las actuaciones para conservar el lugar en condiciones adecuadas.
La idea central de un sistema estratégico de áreas protegidas gira en torno a su efectivo planeamiento y gestión, lo cual implica coordinar la realidad ecológica de los elementos que componen el sistema con el resto de los usos y actividades que inciden sobre el territorio. Esta coordinación necesita un planteamiento global que provea una dirección al conjunto y establezca directrices para la gestión integrada del territorio y para la gestión del EP en concreto. Por su parte, los planes de manejo o gestión ofrecen un amplio marco de actuación a nivel local, integrando las líneas maestras de las directrices, articulando los objetivos específicos del lugar, controlando los programas de conservación necesarios o estableciendo la zonificación precisa para el control de los usos y actividades.
La complejidad del entorno al que los poderes públicos deben hacer frente les obliga a gestionar de una manera anticipativa y a gobernar de forma distinta a la simple reacción organizativa propia del modelo político tradicional. Por este motivo, se requiere una previa definición de las orientaciones y principios generales de la política.
Tanto para una efectiva conservación de la red como para la adecuada gestión de las actividades desarrolladas tanto en el interior como en el exterior del sistema de áreas protegidas, es recomendable que cada una de ellas cuente con unos objetivos muy claros de ordenación de la diversidad biológica y que queden bien definidos sus límites territoriales, su situación jurídica, sus fuentes de financiación y el personal apropiado. Por ello, es de gran ayuda la elaboración de planes individuales de ordenación que estrechen vínculos de cooperación entre organismos de conservación, poblaciones locales, grupos de usurarios con el fin de integrar las áreas protegidas en las estructuras sociales, ambientales y económicas.
Aquellas ZECs y ZEPAs que requieran planes de gestión activa o pasiva necesitarán una metodología clara, con objetivos claramente definidos, que sea fácilmente asequible y que permita la comprensión del proceso por los agentes implicados, y una organización lógica y estructurada de la información que impida que los aspectos esenciales queden subestimados y asegure la coherencia interna del plan. Además, serán necesarios mecanismos de evaluación continuada que permitan aprender de las vicisitudes de su ejecución y retroalimentar el proceso, y posibiliten la adaptación continua de los objetivos de conservación conforme al desarrollo del medio físico y amenazadas identificadas.
El sistema de áreas protegidas así definido debe ser acompañado de estrategias, planes o programas autonómicos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica o adaptar las ya existentes. Pese a todo, no se pueden alcanzar los objetivos propuestos a no ser que los intereses ambientales estén perfectamente integrados en el resto de sectores que se desarrollan en el conjunto del Estado.
La aplicación de la normativa comunitaria, en particular la de la conservación de la naturaleza, exige un esfuerzo de concreción que todavía no ha sido realizado. Las medidas de gestión y cómo se traduce en las facultades de los propietarios y usuarios queda todavía por concretar.
5. La efectividad de la protección de la red natura y la gestión sostenible de los recursos naturales dependerá de un correcto marco legal, de los recursos disponibles para su gestión y del apoyo de la población local y de la sensibilización de la sociedad en general.
Un problema detectado un descenso en la calidad de las áreas protegidas por diversas causas entre las que se encuentra la falta de capacidad gestora. La escasa atención dedicada a la gestión puede que convierta las ZECs en los nuevos parques de papel europeos. Será a la hora de gestionar las áreas protegidas y su inserción con los planes de ordenación territorial cuando podrá valorarse si realmente las redes ecológicas han sido un remedio adecuado contra la pérdida de biodiversidad o ha sido una más entre las declaraciones de intenciones carentes de contenido.
EUROPARC-España ha prestado especial atención a la gestión efectiva de los Espacios protegidos identificando varias fases cuya máxima eficacia reside en la
gestión activa eficaz en la que el espacio protegido dispondría de:
- objetivos explícitos de gestión establecidos en el planeamiento, logrando una integración y una resolución adecuadas sobre el terreno;
- adecuado apoyo legal y procedimientos bien establecidos;
- recursos suficientes;
- actuaciones programadas en todos los ámbitos de forma continuada, tanto en los aspectos de conservación, desarrollo socioeconómico, divulgación y ordenación del uso público, así como en las actuaciones de soporte administrativo-técnico y de vigilancia; y,
- se pueda demostrar mediante sistemas de evaluación la consecución de los objetivos propuestos.
HOCKINGS et al. también han concretado el marco conceptual para evaluar la efectividad de las áreas protegidas, proponiendo tres elementos imprescindibles para alcanzar tan necesario objetivos. La efectividad de los EPs dependerá tanto de un marco legal adecuado como de la suficiencia de recursos económicos y materiales y del apoyo de las poblaciones afectadas. El desarrollo de estos tres elementos de la ecuación, repercutirá en la consecución de la gestión eficaz de las áreas protegidas.
En conclusión, La gestión requiere unos recursos acordes con los objetivos de conservación sin los cuales será ilusoria cualquier conservación efectiva. La efectividad de los EPs dependerá tanto de un marco legal adecuado como de la suficiencia de recursos económicos y materiales y del apoyo de las poblaciones afectadas. Las áreas protegidas deben contar, por tanto, con planes de gestión para clarificar la situación de usos y actividades. Por eso, el problema no es el solapamiento de categorías de protección sino la demora en la aprobación de planes de gestión.
