Los obstáculos en el acceso a la justicia para las víctimas de daños ambientales en España

El pasado 9 de septiembre amablemente me invitaron al seminario sobre el acceso a la justicia de las víctimas de daños ambientales que organizó el Centre d´Estudis de Dret ambiental (CEDAT) en la Universitat Rovira i Virgili. Desgraciadamente no pude asistir en el último momento por un grave problema personal, aunque envié la intervención escrita sobre "Los obstáculos en el acceso a la justicia para las víctimas de daños ambientales en España".

Reflexiones acerca delos obstáculos existentes

La principal conclusión hilvanando las ideas de la intervenciones que el sistema judicial español adolece hoy día de serias disfunciones que redundan tanto en la creciente desafección de la sociedad civil de las instituciones formales, como en la desigual encarnación de lo que podríamos denominar justicia ambiental y de lo que en algún momento se ha caracterizado como estado ambiental, social y democrático de derecho.

La obligada definición de lo que es el derecho a un medioambiente adecuado ha desembocado, como en otros ámbitos sociales, a un maremágnum de normas que nos llevan a la incertidumbre. Por la propia cultura política el protagonismo de las instituciones públicas es fundamental para que el ejercicio del derecho sea efectivo. Sin embargo, nos encontramos con que las propias administraciones aprueban las normas y ejecutan los proyectos que afectan negativamente a esos intereses difusos.

En un Estado de Derecho debemos recurrir al poder judicial garante de la aplicación de la Constitución y del resto del ordenamiento jurídico. Estos instrumentos de tutela en manos de la sociedad civil pueden construir una democracia de calidad basada en la ciudadanía. Sin embargo, y como se intenta poner de manifiesto a lo largo de esta charla los obstáculos son numerosos, comenzando por el contexto general de la Justicia en España hasta el coste inicial de las tasas de acceso, que suponen una seria limitación al acceso a la justicia de individuos y asociaciones (u otra forma jurídica) y dejará muchas conductas sin denunciar judicialmente, con lo que ello puede afectar o debilitar la cultura de la legalidad. 

Como iniciaba la intervención, el análisis de los obstáculos en el acceso a la justicia en España permite hacer una severa valoración decómo nuestras instituciones formales no se encuentran adaptadas a los cambios globales ni locales y a la incertidumbre intrínseca de los sistemas socioecológicos en los que vivimos inmersos.

Como juristas, creo que debemos defender continuamente el imperio de la ley y la vigilancia en el ejercicio de las potestades públicas, pues a partir de ahí se puede ir construyendo una sociedad civil activa, fuerte y sana que pueda afrontar los riesgos tecnológicos y ambientales.

Enlace a intervención escrita

Presentación - Marco institucional y jurídico de la Evaluación Ambiental: conectando el sistema ecológico y social. Bloque I, Marco socioinstitucional

El pasado julio, en el marco del curso Evaluación ambiental y sostenibilidad, tuve oportunidad de poner en común con un animoso grupo de profesionales el marco jurídico en el que se desenvuelve la Evaluación de Impacto Ambiental y la Evaluación Ambiental Estratégica. Gracias al coordinador del curso y amigo, pude enmarcar estas herramientas medioambientales con unas reflexiones sobre el funcionamiento de las instituciones políticas y jurídicas y cómo poder conectarlas con el sistema ecológico.

Las sociedades complejas actuales están envueltas en situaciones que parecen desbordar las capacidades de la administración y de las políticas públicas y se desarrollan como wicked problems (problemas malditos). En este tipo de situaciones y especialmente en conflictos medioambientales es difícil establecer un marco común de entendimiento. Sin embargo, como profesionales y, en cualquier caso, como ciudadanos, debemos tomar decisiones y/o valorar las diferentes alternativas en discusión.

Especialmente ante el cambio global (pérdida de diversidad biológica, cambio climático, contaminación, desertización y cambios en la ocupación de usos del suelo) se propone replantear el concepto de sociedades al margen de los ecosistemas. Es precisamente la comprensión de la sociedad y del medioambiente como sistemas interrelacionados y en coevolución el modelo a partir del cual puede aterrizarse ese concepto tan etéreo de la sostenibilidad.

¿Tiene todo relación con la Constitución española? El motivo de incorporar observaciones relativas al análisis de las políticas públicas y los principios de actuación contemplados en el ordenamiento jurídico, es un intento de comprender cómo los profesionales se enfrentan a la aplicación de una normativa en el conjunto de un sistema político y jurídico.  No puede entenderse la Evaluación del Impacto Ambiental sin analizar cómo se resuelven los conflictos entre el interés general medioambiental o el igualmente interés general económico.  Cómo se ponderan los intereses en conflicto, es una cadena de decisiones que no se adoptan en el vacío sino en el seno de supuestas democracias avanzadas y en un Estado social y democrático de derecho, cuadro que define reglas y criterios de valoración definibles.

A pesar de los marcos mentales en conflicto y la disparidad de valores, creencias y percepciones, se considera que existen unas líneas definidas que resultaban relevantes para explicar la evaluación ambiental en un contexto más amplio. La cultura política, la distribución de poderes en el Estado y en el territorio y los principios sobre los que se asienta el sistema jurídico van a ser condicionantes para analizar la forma de ejecución y cumplimiento de la EIA y la EAE. Las instituciones, tanto las informales, que permean la sociedad inconscientemente, como las formales, son mecanismos de regulación social imprescindibles para afrontar la dinámica de los socioecosistemas.   

Socioecosistemas, instituciones sociales, organización política, toma de decisiones, definición del interés público…, son algunos de los conceptos que intentan hilvanarse en esta primera presentación antes de afrontar el estudio de la EAE y la EIA, presentación que estará disponible más adelante. 

 
Archivo en Google Docs: https://docs.google.com/open?id=0B6qWZPWA-dXRQ1dvVEhaTFVpLXc

Archivo en Issuu: http://issuu.com/antonio_ruiz/docs/presentaci_n_instituciones

El problema de los solapamientos de áreas protegidas. 3 preguntas y 2 afirmaciones sobre la posible revisión de la legislación ambiental.

Es cierto que  sobre una gran parte de los espacios protegidos, especialmente los de Red Natura, existe incertidumbre sobre los usos ya actividades. Pero esta incertidumbre se debe a que todavía falta por concretarse qué tipo de gestión se llevará a cabo en cada uno de estos lugares. Si esto es cierto, el problema no sería la racionalización normativa sino la demora en la aprobación de planes de gestión. Precisamente la confusión no se debe al solapamiento de categorías de protección sino a que las áreas protegidas deben contar con planes de gestión para clarificar la situación de usos y actividades.

En la primera intervención del Ministro de Agricultura, Alimentación y Medioambiente, se mencionó que las áreas protegidas debían ser racionalizadas porque sobre una misma área podían concurrir varias categorías de protección y eso provocaba incertidumbre. A la vista de estas declaraciones es importante conocer realmente cuál es el problema que se está poniendo de relieve para poder evaluar correctamente la cuestión. ¿Cuál es el problema?, ¿hay mucha superficie protegida?, ¿no hay objetivos de conservación claros? ¿la gestión no es efectiva?.

La aplicación de la normativa comunitaria, en particular la de la conservación de la naturaleza, exige un esfuerzo de concreción que todavía no ha sido realizado. Las medidas de gestión y cómo se traduce en las facultades de los propietarios y usuarios queda todavía por realizar.

La racionalización de categorías de protección en la hoja de ruta del Ministerio.

En la comparecencia del ministro de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de 1 febrero de 2012 ante la Comisión de mismo nombre manifestó que sobre una misma hectárea del territorio español pueden coexistir distintas figuras de protección que pueden llegar a ser contradictorias y que ello suponía un problema que debía resolverse con mayor racionalidad legislativa.

                Texto comparecencia (pág. 16 y 17 Diario de Sesiones  nº 33 1/2/2012):

“En materia de evaluación ambiental y medio natural nos encontramos con un complejo y desordenado marco normativo en el que se superponen normas comunitarias, estatales, autonómicas y locales, con planes y programas ambientales, a menudo descoordinados, dictados en distintos momentos y atendiendo a distintas circunstancias.

Así, sobre una misma hectárea del territorio español pueden coexistir distintas figuras de protección que pueden llegar a ser contradictorias y que determinan en última instancia que se desconozcan las actividades que resultan realmente compatibles con la protección del medio. Este complejo escenario normativo, lejos de suponer una mayor protección ambiental, genera una gran inseguridad jurídica e incrementa las trabas administrativas de forma que se ralentizan y paralizan los expedientes administrativos, y se dificulta el desarrollo de actividades y la generación de empleo. Buena prueba de ello es el elevado número de expedientes en tramitación en el ministerio en materia de evaluación ambiental.

Hay 1.133 proyectos de evaluación, la mayor parte de los cuales se iniciaron entre los años 2004 y 2010; o procedimientos que están paralizados en otras administraciones por falta de coordinación y armonización en materia ambiental.”

Como idea inicial, debe recordarse que el solapamiento de categorías es un factor muy habitual en la gestión de las áreas protegidas e incluso, está prevista en la legislación sectorial (Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad, en la Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria o en la Ley 8/1998, de 26 de junio, de Conservación de la Naturaleza y de Espacios Naturales de Extremadura.

A la vista de estas declaraciones es importante conocer realmente cuál es el problema que se está poniendo de relieve para realizar un diagnóstico adecuado.

1. ¿Racionalización de figuras de protección o de la normativa de Evaluación de Impacto Ambiental?

Del desarrollo argumental del discurso se une la posible problemática de las evaluaciones ambientales y la racionalización de áreas protegidas. Parece que se hace derivar la una sobre la base de la complejidad administrativa, pero no puede admitirse que haya una relación causa efecto entre las dos premisas. La Evaluaciones de Impacto Ambiental y Evaluaciones Ambientales Estratégicas son un instrumento transversal tanto en lugares de Red Natura como fuera de ella. Además, la Directiva 92/43 y la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad aclaran cuál es el régimen de evaluación de afecciones en Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAs) y Zonas de Especial Conservación (ZECs).

2. ¿Problema de declaración de espacios protegidos o de gestión de espacios protegidos?.

En el marco de la definición inicial, se desconoce si el problema a juicio del Ministro es el aumento de la superficie bajo algún régimen de protección o los problemas que derivan para la población a raíz de su gestión.

En el primer caso, habría que determinar realmente si la protección sensiblemente mejor en las áreas protegidas y en función de qué categoría. En el segundo, concretar si la gestión es adecuada a la figura de protección.

3. ¿Problema de gestión o de establecimiento objetivos de conservación?.

Uno de los problemas de la política de conservación de espacios protegidos ha sido la confusión de los motivos que llevan a declarar una zona bajo un régimen normativo especial. No obstante, ello se ha ido clarificando por la necesidad de establecer objetivos claros de conservación y, especialmente, por la aplicación de las directivas 79/409 (actual Directiva 2009/147) y 92/43.

Para analizar la conveniencia de las medidas de conservación adoptadas se debe tomar como referente estos “objetivos de conservación” que ayudarán a clarificar las medidas en el caso de conflicto en las medidas a adoptar. Es pues esencial, establecer una relación con los objetivos de conservación de cada espacio protegido en particular.

Otro aspecto de la gestión es alcanzar la gestión efectiva de las áreas. Para ello, los Espacios Protegidos deben contar con planes de gestión adecuados que permitan alcanzar los objetivos de conservación prefijados. Esta efectividad no puede ser alcanzada sin no existen medios legales, económicos, materiales, o humanos disponibles adecuados.

4. Es fundamental disponer de una adecuada planificación de los espacios protegidos para alcanzar los objetivos de conservación que motivaron  su declaración como  zonas protegidas.

La gestión de las ZECs, como de cualquier otro Espacios protegido (EP), se resume en un amplio y diverso conjunto de actividades y medidas encaminadas al mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales, la preservación de la diversidad genética y la utilización ordenada de los recursos naturales y culturales, su restauración y mejora. La situación del ecosistema o de las especies y las amenazas que pesan sobre ellos son los que condicionan la cualidad y cantidad de las actuaciones para conservar el lugar en condiciones adecuadas.

La idea central de un sistema estratégico de áreas protegidas gira en torno a su efectivo planeamiento y gestión, lo cual implica coordinar la realidad ecológica de los elementos que componen el sistema con el resto de los usos y actividades que inciden sobre el territorio. Esta coordinación necesita un planteamiento global que provea una dirección al conjunto y establezca directrices para la gestión integrada del territorio y para la gestión del EP en concreto. Por su parte, los planes de manejo o gestión ofrecen un amplio marco de actuación a nivel local,  integrando las líneas maestras de las directrices, articulando los objetivos específicos del lugar, controlando los programas de conservación necesarios o estableciendo la zonificación precisa para el control de los usos y actividades.

La complejidad del entorno al que los poderes públicos deben hacer frente les obliga a gestionar de una manera anticipativa y a gobernar de forma distinta a la simple reacción organizativa propia del modelo político tradicional. Por este motivo, se requiere una previa definición de las orientaciones y principios generales de la política.

Tanto para una efectiva conservación de la red como para la adecuada gestión de las actividades desarrolladas tanto en el interior como en el exterior del sistema de áreas protegidas, es recomendable que cada una de ellas cuente con unos objetivos muy claros de ordenación de la diversidad biológica y que queden bien definidos sus límites territoriales, su situación jurídica, sus fuentes de financiación y el personal apropiado. Por ello, es de gran ayuda la elaboración de planes individuales de ordenación que estrechen vínculos de cooperación entre organismos de conservación, poblaciones locales, grupos de usurarios con el fin de integrar  las áreas protegidas en las estructuras sociales, ambientales y económicas.

Aquellas ZECs y ZEPAs que requieran planes de gestión activa o pasiva necesitarán una metodología clara, con objetivos claramente definidos, que sea fácilmente asequible y que permita la comprensión del proceso por los agentes implicados, y una organización lógica y estructurada de la información que impida que los aspectos esenciales queden subestimados y asegure la coherencia interna del plan. Además, serán necesarios mecanismos de evaluación continuada que permitan aprender de las vicisitudes de su ejecución y retroalimentar el proceso, y posibiliten la adaptación continua de los objetivos de conservación conforme al desarrollo del medio físico y amenazadas identificadas.

El sistema de áreas protegidas así definido debe ser acompañado de estrategias, planes o programas autonómicos para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica o adaptar las ya existentes. Pese a todo, no se pueden alcanzar los objetivos propuestos a no ser que los intereses ambientales estén perfectamente integrados en el resto de sectores que se desarrollan en el conjunto del Estado.

La aplicación de la normativa comunitaria, en particular la de la conservación de la naturaleza, exige un esfuerzo de concreción que todavía no ha sido realizado. Las medidas de gestión y cómo se traduce en las facultades de los propietarios y usuarios queda todavía por concretar.

5. La efectividad de la protección de la red natura y la gestión sostenible de los recursos naturales dependerá de un correcto marco legal, de los recursos disponibles para su gestión y del apoyo de la población local y de la sensibilización de la sociedad en general.

Un problema detectado un descenso en la calidad de las áreas protegidas por diversas causas entre las que se encuentra la falta de capacidad gestora. La escasa atención dedicada a la gestión puede que convierta las ZECs en los nuevos parques de papel europeos. Será a la hora de gestionar las áreas protegidas y su inserción con los planes de ordenación territorial cuando podrá valorarse si realmente las redes ecológicas han sido un remedio adecuado contra la pérdida de biodiversidad o ha sido una más entre las declaraciones de intenciones carentes de contenido.

EUROPARC-España ha prestado especial atención a la gestión efectiva de los Espacios protegidos identificando varias fases cuya máxima eficacia reside en la gestión activa eficaz en la que el espacio protegido dispondría de:

• objetivos explícitos de gestión establecidos en el planeamiento, logrando una integración y una resolución adecuadas sobre el terreno; 
• adecuado apoyo legal y procedimientos bien establecidos;
• recursos suficientes;
• actuaciones programadas en todos los ámbitos de forma continuada, tanto en los aspectos de conservación, desarrollo socioeconómico, divulgación y ordenación del uso público, así como en las actuaciones de soporte administrativo-técnico y de vigilancia; y,
• se pueda demostrar mediante sistemas de evaluación la consecución de los objetivos propuestos[1].

HOCKINGS et al. [2] también han concretado el marco conceptual para evaluar la efectividad de las áreas protegidas, proponiendo tres elementos imprescindibles para alcanzar tan necesario objetivos. La efectividad de los EPs dependerá tanto de un marco legal adecuado como de la suficiencia de recursos económicos y materiales y del apoyo de las poblaciones afectadas. El desarrollo de estos tres elementos de la ecuación, repercutirá en la consecución de la gestión eficaz de las áreas protegidas.

En conclusión, La gestión requiere unos recursos acordes con los objetivos de conservación sin los cuales será ilusoria cualquier conservación efectiva. La efectividad de los EPs dependerá tanto de un marco legal adecuado como de la suficiencia de recursos económicos y materiales y del apoyo de las poblaciones afectadas. Las áreas protegidas deben contar, por tanto, con planes de gestión para clarificar la situación de usos y actividades. Por eso, el problema no es el solapamiento de categorías de protección sino la demora en la aprobación de planes de gestión.

[1] EUROPARC-España (2002) Plan de acción para los espacios naturales protegidos del estado español. Fundación González Bernáldez, Madrid, 2002; EUROPARC-España. (2004) ESPARC 2004: Alcanzar la eficacia en la gestión de los espacios naturales protegidos. Actas del X Congreso de EUROPARC-España

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[2] HOCKINGS, M, STOLTON, S. y DUDLEY, N., Evaluating Effectiveness, A framework for assessing the management of protected areas, IUCN, 2000. Pág. 9.

Tres ejemplos de gestión del patrimonio geológico y minero: El bueno, el feo y el malo

La gestión del patrimonio geológico y minero es incipiente, pero ya existen numerosos ejemplos que ponen a prueba, tanto el interés de las Administraciones en hace cumplir la ley, como en el interés de los ciudadanos. Podemos comprobar diferentes situaciones a través de la comparación de tres “modelos” de conservación de patrimonio y comprobar cómo han resuelto las amenazas en Zumaia, Mazarrón y Aledo.

- Zumaia

Las principales presiones sobre el espacio proceden de los usos recreativos, científicos, pesqueros y de la recogida de especimenes para su estudio o colección. Desde el punto de vista paisajístico, las amenazas más significativas se localizarían en el ámbito terrestre, pro­ducidas por modificaciones de los usos del suelo o por la construcción de infraestructuras. Tampoco son des­deñables las presiones derivadas de la presencia de la carretera N-634 (Diagnóstico. Epígrafe 2 PORN).

La apertura del centro de interpretación geológica Algorri en Junio de 2005 y la tramitación de la zona como biotopo protegido han creado las condiciones necesarias para desarrollar un programa de divulgación geológica que está dando ha dado resultados muy positivos (HILARIO ORÚS, 2008). Tal vez no sea coincidencia que en el marco de la divulgación de los valores del enclave, se rodara y emitiera en televisión un documental "Flysch, el susurro de las rocas", documental de geología que emitió TVE 2.

La legislación vasca prevé en la tipología de espacios naturales protegidos de , la figura de biotopo protegido. (Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco art. 15 L16/1994). En base a esta norma, se elaboró un Plan de Ordenación de los Recursos Naturales que se aprobó mediante Decreto 33/2009. El mismo día, se aprobó la declaró Biotopo Protegido el tramo litoral Deba-Zumaia (Decreto 34/2009, de 10 de febrero)

Desde el punto de vista de la geoconservación destacan dos procedimientos que están en marcha. Por un lado El Departamento de Desarrollo del medio rural de la Diputación Foral de Gipuzkoa ha elaborado un plan de gestión del Biotopo recientemente presentado (7/6/2011). Por otro, el Geoparque de la Costa Vasca forma ya parte de la red de Geoparks.

Tampoco puede olvidarse que el flysch de Zumaia ha sido propuesto como un lugar de interés geológico de relevancia internacional (GEOSITES)

En este caso la implicación y cooperación entre las diferentes administraciones parece clave para que la conservación se desarrolle relativamente rápido y de forma efectiva. Este modelo se asienta también sobre la divulgación y el geoturismo como dinamizador de la conservación.

- Conjunto minero de Mazarrón

El 21 de febrero de 2011, me llegó por email la noticia aparecida en La Verdad de la degradación que sufrió el coto minero de Mazarrón. Un lugar supuestamente conservado por sus valores históricos y culturales, protegido en base al patrimonio histórico (Bien de Interés Cultural, con categoría de Sitio histórico). Nada de eso le valió para evitar que su expolio para extraer las tuberías con el fin de venderlas posteriormente.

Días antes unas máquinas habían entrado máquinas entraran sin permiso hasta el corazón del paraje minero y desecaran una de las dos balsas de estériles del conjunto 'Recuperada', incluidas en el catálogo de elementos protegidos. Los trabajos forman parte de un proyecto de la Dirección General de Industria y la Universidad Politécnica de Cartagena, con ayuda de la Unión Europea, para regenerar suelos contaminados (Noticia La Verdad).

Si ya de por sí el hecho es lamentable, no lo es más la pasividad de la administración que se limitó a proteger sobre el papel el coto minero y se desentendió posteriormente de su gestión. En particular el Ayuntamiento de Mazarrón no había aprobado el plan especial de protección de los recursos y hasta la fecha de la noticia no había realizado ninguna actuación legal tendente a esclarecer el expolio o las obras que afectaron al lugar.

- Cabezo del Molino en Aledo (Murcia),

El último caso es desgraciadamente más corto. Lo recoge Guillén Mondéjar en un artículo suyo (págs. 13 y 14). El Cabezo del Molino de Aledo (Murcia) tenía un interés científico puesto que su estudio le había permitido explicar la historia geológica de la cuenca terciaria de Lorca. Al interés afectivo se le unía un interés científico y didáctico.

No debían pensar así otros interesados porque el lugar es ya de interés urbanístico y ya cuenta con una urbanización que ha destruido completamente el enclave.

Si el caso de Zumaia era paradigmático de la cooperación administrativa, consenso en los valores que servían de base para el lugar y conservación efectiva, los demás no lo son tanto. El coto minero de Mazarrón, pese a estar protegido legalmente, se aprecia una descoordinación entre los diferentes niveles y desinterés por parte de la administración más cercana al territorio. En el supuesto del Cabezo del Molino, ni hubo interés en conservar. 

En síntesis y sin ánimo exhaustivo, pueden ser tres modelos de gestión que podrían calificarse como bueno, feo y malo respectivamente. Tres ejemplos de implicaciones o desafecciones de las Administraciones públicas en la gestión del patrimonio común.

¿se necesita una legislación sobre conservación del patrimonio geológico?

Hace unos días se planteo en un foro si hacía realmente falta una egislación expresa para el patrimonio geológico, cuando estamos viendo que la de patrimonio natural ni se cumple ni se hace cumplir, no se transpone adecuadamente a las CCAA, o se torea convenientemente "por el interés general". Es una cuestión que me hago a menudo en el enfoque de conservación de la naturaleza y, tal vez, por deformación profesional hasta vería que el enunciado no es del todo correcto.

De entrada si se quiere tener herramientas para incidir en la actuación de las administraciones y en las conductas de la ciudadanía, la respuesta, indudablemente es sí. No sólo porque sólo porque la administración sólo puede hacer aquello que legalmente le es permitido y es el único instrumento que permite exigir su cumplimiento. Además, la legislación es también una herramienta de comunicación (a veces bastante roma, lo reconozco), pero permite la jeraquización de prioridades entre todos los grupos sociales heterogéneos. El simple hecho de que se mencionara el “patrimonio geológico” y la “custodia del territorio” ha generado un aluvión de publicaciones, seminarios y expectativas que no hubieran prosperado de no haberse incluido.

En cuanto a si la legislación no se cumple, no se si no se cumple la legislación o es que hay casos en los que no se cumple?. El matiz es bien distinto. Como abogado ecologista veo casos frecuentemente en que judicialmente se está respaldando el cumplimiento de la ley (lenta, con lagunas en algunos aspectos y con mucho coste de los implicados, pero esto es otra batalla).

En todos los casos en los que se falla a favor de proteger los valores naturales, necesariamente tiene que existir una ley que no se cumple, una administración que infringe activa o pasivamente sus obligaciones (sea la causa de origen de unitiva pública o privada), alguien que recurre en base a la ley infringida la actuación administrativa y la administración de justicia que sólo puede valorar si se ha incumplido la legislación. Por tanto, en un Estado de Derecho sólo a través de la ley podemos proteger aquellos bienes que la sociedad considera más valiosos.

Si no existe más cumplimiento de la legislación (hablaríamos más de grado de cumplimiento que de si se cumple o no), probablemente sea por la falta de concienciación de la ciudadanía. Al margen de la corrupción, los políticos suelen hacer aquello que les permite más votos y las preocupación de la gente no son, ni la geodiversidad, ni la defensa del patrimonio natural.

El verdadero problema de la ley es que no existe una verdadera cultura de la legalidad (muy relacionada con la calidad democrática). Si la administración infractora (léase decisor político), antes de realizar la ilegalidad valorase las repercusiones negativas que pudieran derivarle, seguramente se evitarían muchas lamentaciones.

Hasta que ese día llegue, las Administraciones que hacen bien las cosas y las organizaciones que defienden los intereses comunes necesitan de las mejores herramientas legales que refuercen las conductas positivas hacia los objetos de conservación.

Apatía democrática

El último Barómetro del CIS de noviembre revela de nuevo el escaso interés de los españoles y españolas por la política.

Como se hace eco la noticia de El País, las instituciones que emanaron de la Transición son desconocidas y poco apreciadas. El barómetro de noviembre del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) revela que un 57,5% de los españoles conoce muy poco o casi nada el texto de la Constitución de 1978 y, aunque estén bastante o muy satisfechos con el texto, un 54,1% considera que habría que modificarla, frente a un 24,7% que aboga por dejarlo tal y como está.

El estudio también refleja que los españoles consideran bueno el armazón del sistema nacido de la Constitución pero desconocen o critican las distintas instituciones que lo garantizan. Así, un 50,7% está satisfecho con la forma en que funciona la democracia en España, frente a un 47,1% que no lo está.

Parece que estamos satisfechos con lo que tenemos, aunque lo valoremos con cierto desapego, y como se pregunta Jose María Ruiz Soroa, ¿funciona la democracia en automático?.
Este abogado pone el énfasis en un aspecto destacable de nuestras sociedades postmodernas: el cinismo democrático. La sociedad asume una actitud de consumidora política y se ahorra los costes de la implicación. El sistema estaría funcionando de una manera aceptable a pesar de (o gracias a) la absoluta carencia de “virtud ciudadana” en la población.

Pero como también advierte, los indicadores de buena calidad institucional dejan de lado que la sociedad civil no tiene músculo democrático. Si esto va ligado a a unas élites caracterizadas por sus bajas atención y responsabilidad, producen unos rendimientos institucionales muy pobres.

¿Funciona nuestra democracia gracias o a pesar de nuestra apatía?. ¿Esta situación puede afectar a la resiliencia o capacidad del sistema para afrontar retos futuros?.

Entrevista Elinor Ostrom en Agenda Viva.

En el último número de la Agenda Viva de la Fundación Félix Rodríguez de la Fuente se incluye una entrevista muy interesante a Elinor Ostrom, economista, Premio Nobel de Economía 2009 e investigadora de la gobernanza de bienes comunes.

La entrevista es muy recomendable y trata asuntos sobre gestión colaborativa de bienes comunes, sistemas ambientales, comunicación social, etc.. Se extraen algunas respuestas para la reflexión.

[…]

En su opinión, a nivel más global o a escala local, pero en un nuevo mundo global civilizado, ¿cuáles serían las claves para enfrentarnos correctamente a los retos medioambientales?

Tendría que haber niveles múltiples de organizaciones que permitieran a la gente diseñar reglas que se adaptasen a la ecología local. En España existe esa larga tradición, parte de la cual procede del norte de África, como resultado de la migración de ideas, que ha tenido bastante éxito, al menos en términos de algunos sistemas de irrigación. Si tenemos manuales en los que no se habla de la complejidad del medio que tratamos de regular ni de la necesidad de instituciones adecuadas, instituciones que encajen bien, entonces los dirigentes políticos educados con estos manuales piensan que todo esto es muy sencillo y que lo único que necesitan es dar órdenes desde arriba. Ya que muchos procesos biológicos ocurren a distintas escalas (pequeña, mediana y grande), las prácticas de gobierno que puedan lidiar con este nivel de complejidad deben estar organizadas a múltiples escalas y estar adecuadamente relacionadas.

Cualquier sistema que se diseñe para manipular y regular sistemas biológicos complejos debe incluir tanta variedad de acciones que realizar como las que existen en los sistemas que se quieren regular. El problema con el cambio global es que todo el mundo quiere centrarse sólo en el plano internacional. Afortunadamente, cada vez más personas están reconociendo que podemos y debemos hacer mucho a nivel local y regional. Si simplemente nos sentamos a esperar, será un desastre total. Nosotros podemos organizarnos localmente y después ir a nuestros vecinos y decir: «Mirad lo que estamos haciendo, vosotros podríais hacer esto». Entonces podemos empezar a crear redes de sistemas de éxito y aprender a ponerlos en práctica.

[…]

Usted habla de que la responsabilidad en la conservación de la naturaleza, en su buena gestión, una gestión sostenible, tiene que ver con que las personas se sientan responsables de las áreas en las que viven. Creo que es claramente opuesto a lo que está pasando actualmente con la globalización. La gente vive en ciudades, se siente muy alejada de la naturaleza, de los problemas cotidianos del cambio climático. ¿Podría desarrollar algo más este punto?

Sí, estoy de acuerdo con usted y me preocupa este tema. Creo que es posible conseguir que la gente de las áreas urbanas revise mucho más sus responsabilidades sobre las emisiones de gases causantes del efecto invernadero que hubo en el pasado. Con eso producirían beneficios reales para su propio vecindario y para sus propios hogares, invirtiendo en un mejor aislamiento, utilizando menos el coche. Cuidarían más su salud, al desplazarse andando o en bicicleta.

Se pueden hacer muchas cosas. Sobre esto hay un artículo mío en Solutions (Soluciones). Lo escribí hace tres o cuatro meses aproximadamente. Hay beneficios locales públicos que la gente puede recibir al mismo tiempo que se están generando beneficios para el medio ambiente mundial. Por supuesto, si son sólo unas pocas personas, no tendrá consecuencias, pero si cada vez más personas sienten «Éste es el tipo de vida que debería vivir", esto puede ayudar sustancialmente a resolver el problema global.

Las soluciones pasan por conseguir que la gente reconozca que puede enfrentarse a todo eso. En Estados Unidos en algunos barrios la población se ha puesto muy en serio a crear huertos comunitarios. Algunos dicen: «Bah, ¿qué puede resolver eso?». Pero si se puede conseguir que la mayor parte de la verdura para una comunidad pequeña se produzca allí mismo, de forma local, además, con todo el mundo

[…]

Usted hace especial hincapié en la comunicación. Se supone que ahora estamos más interconectados y comunicados que nunca, pero, sin embargo, tenemos los problemas que tenemos. ¿Qué piensa usted sobre la comunicación?

Bueno, creo que ahora gracias a la interconexión tenemos la oportunidad de conseguir mayores objetivos. Y tenemos que reconocer que, en una serie de casos, sin esta comunicación la autoorganización no se podría llevar a cabo. Hay ejemplos de gente que usa sus teléfonos móviles para llevar a cabo acciones colectivas.

Tenemos que mejorar nuestra forma de trabajar en red a nivel de vecindario, de ciudad, de estado, a nivel de país más que a nivel mundial. Y para seguir enseñando de alguna manera la “tragedia de los comunes” necesitamos enseñar a la gente la gran variedad de medios que han utilizado quienes han superado esa “tragedia de los comunes” a múltiples niveles.

Lo que hemos descubierto es que los individuos, a través de la comunicación, a través de la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre lo que van a hacer con juntamente, construyen un nosotros bien definido que les permite seguir normas, cooperar y, en ocasiones, sancionarse unos a otros y ayudar a que todo esto se mantenga. Si estás en una pesquería o tienes un pastizal y sabes que el beneficio a largo plazo de tu familia es que no lo destruyas, y si puedes hablar con las otras personas que utilizan ese recurso, entonces también puedes crear reglas que encajen en el escenario local y organizar a la gente para hacerlas cumplir. Pero si la comunidad no tiene una buena forma de comunicarse entre sí o los costos de la autoorganización son demasiado altos, entonces no se organizará, y habrá fracasos.

[…]

Y ¿ha podido encontrar en su investigación algunos rasgos característicos que distingan aquellas comunidades que pueden aportar mucho de cara al futuro de las comunidades que no han obtenido éxito? ¿Podría enumerar las características que normalmente tienen las comunidades que logran autogobernarse?

Si el grupo tiene una visión común del futuro, puede ver lo que puede hacer. A veces la gente quiere colaborar, pero no tiene ni idea de lo que puede hacer; pero si de verdad llegan a entender algunas de sus acciones, hay líderes locales, líderes de escala más grande, que asumen algunas responsabilidades de comunicar y unir a la gente sin apropiarse de todos los beneficios. Y esos grupos poseen una historia de las acciones internas, de confianza a nivel local. Al principio se requiere mucho esfuerzo para construirla, pero si se llega a construir, la gente puede alcanzar muchos objetivos.


El resto de la entrevista está en el número 21, Otoño, de la Agenda Viva que edita la Fundación Félix Rodríguez de la Fuente.

El Serengeti y la evaluación de impacto ambiental en España

El pasado septiembre de 2010, veintisiete expertos en conservación de todo el mundo denunció en la revista Nature los graves daños que causaría la construcción de una carretera que atravesará el parque del Serengeti en África oriental. Esta carretera interceptará las rutas de migración de casi 2 millones de ñues, cebras y otros mamíferos a través del parque nacional.

Como aparece también en el periódico británico “The Guardian”, la obstrucción de los rebaños en la migración de la estación seca hacia el norte llevaría a caídas en la población de las especies presa y los depredadores que dependen de ellos.

El trazado de la carretera también podría dar lugar al "colapso" de todo el ecosistema de Serengeti, desde el almacenamiento masivo de dióxido de carbono de la vegetación hasta el avistamiento de perros salvajes, rinocerontes, leones y guepardos. Además, podría llevar al colapso del mayor sistema migratorio que queda en la Tierra. Este sistema impulsa, por otra parte, el turismo de Tanzania y mantiene a miles de personas.

Podría pensarse que se encuentra en conflicto el desarrollo con la conservación de la naturaleza impuesta por la visión occidental y urbana, pero realmente lo que llama la atención del proyecto del trazado es la posibilidad de alternativas (por ejemplo la propuesta de la Sociedad Zoológica de Londres). El desarrollo de políticas y actividades es evidente que puede suponer una confrontación entre diferentes valores sobre los que debe adoptarse una decisión. Es en este punto donde entran en juego las evaluaciones Ambientales que deberían ser claves para tener la mejor información posible que permita conocer el estado y efectos de los proyectos.

De entre las evaluaciones ambientales sobre proyectos (dejamos al lado la Evaluación Ambiental Estratégica sobre planes y programas), destaca la Evaluación de Impacto Ambiental, introducida en el derecho español a raíz de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, modificada por las Directivas 97/11/CE y 2003/35/CE. Actualmente el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos incorpora en España este procedimiento de evaluación.

Este procedimiento de EIA se aplica a determinados proyectos que afecten al ser humano, la fauna y la flora, el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, los bienes materiales y el patrimonio cultural y a la interacción entre los factores mencionados anteriormente. La EIA también se aplica como herramienta para la toma de decisiones en los espacios protegidos, con determinadas e importantes particularidades en el caso de la Zonas que integran la Red Natura 2000.

Hay que tener claro que la EIA tan sólo es un procedimiento para obtener información sobre los efectos que causa un proyecto, la normativa sobre este tipo de evaluaciones NO está enfocada a dar pautas sobre cómo jerarquizar los valores en conflicto (por ejemplo, si una carretera debe atravesar una zona de migración de Ñúes). Estas pautas sí las establece por ejemplo la Directiva 92/43 (arts. 6.3 y .4): no se puede ejecutar un proyecto, plan o programa si daña los objetivos de conservación del lugar; y si lo daña, deben concurrir razones imperiosas de interés público de primer orden (el art. 45.4 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad traspone esta regulación).

Puesto que a través de la EIA se pretenden prever lo efectos de un proyecto para establecer alternativas. La calidad de los Estudios de Impacto Ambiental (promotor) y de las Declaraciones de Impacto Ambiental (Administración ambiental) deberían ser lo suficientemente fiables para adoptar decisiones respaldables por la ciudadanía, al poder permitir la elección de entre las diferentes alternativas posibles aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada.

Aunque se ha ido mejorando la aplicación de las metodologías sobre EIA se tiene la sensación de que en gran parte de los proyectos con efectos ambientales, su tramitación no sirve para elegir la mejor, sino únicamente para hacer más verde ese proyecto incumpliéndose los presupuestos de la EIA. Además, se producen muchos defectos en su aplicación: su objetivo son únicamente proyectos individualizados (en parte ese riesgo lo pretende cubrir la Evaluación Ambiental Estratégica), existen importantes lagunas que la EIA no puede cubrir dado que los estudios se acometen demasiado tarde en el proceso decisorio, se realiza en la fase final del proyecto con es demasiado rígido, para plantear o introducir nuevas alternativas importantes, falla en el planteamiento de alternativas reales, se busca el maquillaje de los impactos con medidas correctoras o compensatorias que poca relación tienen con el daño causado, la evaluación se realiza sobre un proyecto individual sin tener en cuenta los impactos acumulativos o duraderos en el tiempo en el contexto de la instalación, etc…

Sobre la redacción de los Estudios de Impacto Ambiental (documentos de base sobre los que se analizan los efectos y alternativas), son muy interesante las “Directrices para la evaluación del impacto de los parques eólicos en aves y murciélagos” de la Sociedad Española de Ornitología valorando 116 de EsIA y demostrando su baja calidad -ninguno de los estudios contó con un inventario suficiente, sólo el 25% de los estudios contaron con salidas de campo a la hora de hacer el inventario, ningún proyecto ha presentado un verdadero, estudio de alternativas de posición, ninguno evaluó el impacto acumulado, etc…- de ello ha resultado la aprobación de parques eólicos con unos estudios que no permiten conocer su impacto real.

El análisis preventivo y la identificación de alternativas son dos potencialidades que virtualmente ofrecen la EIA y la EAE a un modelo de conservación que no excluya de entrada ninguna actividad; por el contrario y de acuerdo con ellas, se procederá a estudiar en cada caso particular el impacto que pueda tener dicha actividad sobre la estructura ecológica y se concederá la autorización si la evaluación ambiental es favorable. Aunque con buenos propósitos, la verdad es que la EIA no ha desarrollado todas sus posibilidades. La aplicación en España de la Directiva 85/225 ha demostrado que la técnica de la EIA debe reconsiderarse en sus planteamientos, metodología y desvirtuaciones, y la EAE todavía debe ser utilizada de forma creíble y no como mero elemento accesorio al proyecto del que trae causa. Si la EIA y la EAE o instrumentos similares no son capaces de extraer todo su potencial, el principal mecanismo para integrar el medio ambiente en la realización de proyectos será cada vez menos confiable.

Bando en Los Guadalperales. Las dos visiones de la naturaleza o el valor de las instituciones informales.

Cómo no, después del parón veraniego toca retomar tareas pendientes, y la primera de ellas es intentar leer los mails atrasados que se han ido acumulando. Uno de los que me ha llamado la atención es el del bando del Alcalde de la entidad local menor de Los Guadalperales (Badajoz).

El texto del bando merece una lectura sobre las diferentes percepciones con las que unos y otros enfocamos la relación con la “naturaleza”, añadiéndose en este caso un lenguaje por parte de las instituciones formales que es manifiestamente atentatorio contra el buen juicio sobre el fondo y la forma de afrontar los conflictos locales.

El asunto deriva de la denuncia presentado el pasado mes de julio por Ecologistas Extremadura de la destrucción de una colonia de Avión común en el Bar del Hogar del Pensionista (propiedad del Ayuntamiento) de la localidad de Los Guadalperales. Se derribaron un número indeterminado (entre 10 y 15) de nidos de esta especie de ave insectívora (con pollos y huevos), perteneciente a la familia de las golondrinas. (fuente: Blog Ecologistas Extremadura).

En respuesta a la denuncia el Alcalde de Los Guadalperales emitió un bando informando a los vecinos que no se podían “caer” los nidos de estas especies sin permiso a la Junta de Extremadura, aprovechando el resto del bando para pedir que se extreme el cuidado por la presencia de, palabras textuales, “algún talibán impresentable del ecologismo que denuncia

estos hechos bajo el paraguas de asociaciones ecologistas de localidades muy lejanas cuyo objetivo es fastidiar a las personas del pueblo”.

Termina pidiendo a todos “colaboración y unión para luchar cívicamente contra estas personas que se dedican a denunciar estos hechos, son radicales, acaparadas en el ecologismo impresentable, fanático y enemigo del desarrollo de las zonas rurales, ajenas al pueblo, cuyo objetivo no es defender a los animales sino ratificar a las personas de este pueblo”.

Después de ver tantas películas como forma de pasar el tiempo soportando la canícula estival, ya no llama la atención el interés de que los asuntos del pueblo se resuelven en el pueblo, sin intervención de los forasteros, sea FBI o algún periodista de la ciudad.

Tampoco es sorprendente que la valoración ética entre el soportar los nidos de golondrinas/aviones y la eliminación de los nidos con sus habitantes dentro (polluelos y huevos) caiga del lado de lo que perjudica al ser humano aunque en este caso pudiera parecer que se trata de un perjuicio estético por el nido en sí o la eliminación de los residuos de la actividad biológica de las aves afectadas. Lo que sí llama la atención es la aparente ausencia de valoraciones a largo plazo en la decisión de eliminar los nidos, y en cualquier caso es evidente que queda lejos la visión melancólica de Bécquer al admirar el ir y venir de las golondrinas.

El Bando refleja mucho más que la simple anécdota de la ausencia de empatía y comprensión. La redacción se ha realizado dentro de unas creencias compartidas entre sus habitantes que choca con la visión del “exterior”. Todo ello se materializa a través de sus instituciones informales (valores, hábitos, normas éticas) como las formales (alcalde/entidad local) y tan importantes son unas como las otras. La relación entre unas y otras es clave para comprender el funcionamiento de la organización social y la toma de decisiones. Volveremos a retomar esta cuestión.

Fuentes: http://ecologistasextremadura.blogspot.com/2010/08/ecologistas-extremadura-considera.html. Consultado 6/9/10.

[Noticia] "La herida abierta de Son Bosc". De nuevo la irracionalidad de las declaraciones de interés general.

Las obras del campo de golf están muy avanzadas a pesar de que la viabilidad legal del proyecto todavía es incierta.

El pasado martes, PP y UM sumaban sus votos en el Parlament para declarar de interés autonómico el proyecto de campo de golf en Son Bosc (Muro) y permitir la construcción de esta polémica actuación urbanística en una zona de elevado interés ecológico, parte de la cual ya ha sido arrasada por la maquinaria pesada de la promotora a pesar de que la viabilidad del proyecto todavía está en el aire. El motivo es el nuevo escenario abierto por el Govern a raíz del inicio del expediente de ampliación de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) en la Albufera, una figura de ámbito europeo que protege territorios por su interés ornitológico y que implica la suspensión cautelar de obras durante su tramitación.

Leer resto de la noticia: http://www.diariodemallorca.es/part-forana/2010/07/22/herida-abierta-son-bosc/588511.html

Cultura de la legalidad, buen gobierno y calidad democrática

¿Cómo es posible que puedan tomarse una decisión tan descabellada?. Esta es la pregunta que más frecuentemente de lo deseable nos hacemos los que escuchamos o soportamos proyectos que afectan a valores ambientales que consideramos socialmente beneficiosos. Hacen falta más leyes, suele ser muchas veces la solución, pero un buen diagnóstico no hará ver en la mayoría de los casos que la legislación existe y que la voluntad política es la variable que decanta la orientación de las decisiones.

En toda sociedad democrática la figura del político es imprescindible. Es político aquel que respaldado por la legitimidad que concede la elección de los votantes y el respaldo de sus decisiones legítimas, decide en última instancia ante intereses y valores en conflicto. El problema estriba realmente en su control que en definitiva está relacionado con la cultura de la legalidad que debe impregnar toda la sociedad democrática.

La Política (con mayúsculas) es el ámbito de lo público donde debemos exigir el contraste de los criterios con los que se toman las decisiones y debe ser el ámbito también (más allá del jurídico) en el que se controle a los políticos. Este planteamiento puede parecer utópico, pero es el que subyace en un Estado democrático. Es el profundizar en ese Estado democrático el que nos obligue a plantear mecanismos de control que vayan más allá del voto periódico porque esa responsabilidad que se nos ofrece cada 4 años no es suficiente, ni ofrece tampoco suficiente feedback al responsable político que le oriente en su labor. Todo esto tarea ardua cuando nos vemos desbordados de información contradictoria que cuesta contrastar.

En el principio de una mejor forma de control se encuentra la comprensión de el Estado social y democrático de Derecho no es un punto de llegada sino que debe mantenerse para que no se degraden sus instituciones. Lo que subyace a una determinada arquitectura institucional para controlar al poder, es la cultura de la legalidad y los valores de lo público, pues no es otra cosa la gestión de los intereses comunes lo que debe hacer la política.

Sin embargo, en toda sociedad de exacerbación del individualismo se crea un caldo de cultivo en el crece poco a poco la corrupción, cohecho, tráfico de influencias, en definitiva conductas atentatorias contra los intereses comunes. Como menciona VILLORIA en su libro sobre la corrupción (2006), el bajo desarrollo moral de una población explica la existencia de corrupción. El desarrollo moral implica el grado de adquisición por una persona de la capacidad de actuar siguiendo principios universales para tomar una decisión moral. Ese compromiso individual comienza con la ética de lo público.

Esas conductas que vamos poniendo en práctica desde pequeños es contrastada con los valores que realmente guían el círculo más cercano, que pueden coincidir o no con lo instituido con letras mayúsculas en los textos legales. Algo así nos puede estar sucediendo, la Constitución señala como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político (art. 1.1 CE) y que la dignidad de la persona, los derechos inviolables, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social (art. 10.1 CE). Es generalizado el escepticismo de que realmente estemos construyendo con estos mimbres y también es remarcable que en estos escasos años desde la democracia, hayamos perdido en gran parte ese valor de lo público.


Existe una interrelación entre lo que consideramos como Buen Gobierno, Cultura de la Legalidad y Calidad democrática, porque la desafección de la ciudadanía puede generar un mayor oscurantismo en la toma de decisiones que fomente una mayor arbitrariedad política.

Retomando nuevamente a VILLORIA (2010) , en una sociedad fuerte y con lazos interpersonales sólidos, la rendición de cuentas de gobierno es más eficaz y es visible la aplicación de las normas. El punto de partida podría ser el fortalecimiento del capital social. "La confianza generalizada es fundamental para la generación de solidaridad social, cuando la gente confía en general en los demás tiende a sentirse parte de un mismo proyecto y a ser más solidaria. Una sociedad civil con confianza interpersonal ayuda a construir mejores instituciones que, a su vez, producen un mejor gobierno, lo que a su vez produce mayor confianza en las propias instituciones y el propio gobierno. "

Por otro lado, "sólo hay garantías de un Estado de Derecho donde la aplicación de las leyes es pública, donde conocemos nuestros derechos y podemos exigirlos, donde el Gobierno se somete al escrutinio de los otros poderes y de los propios ciudadanos y asume las consecuencias de sus actos. Y sólo es posible la verdadera democracia donde el Gobierno se somete al juicio ciudadano, al tiempo que es controlado en el día a día por órganos competentes y una sociedad civil atenta e implicada."

Todo ello contribuye a una cultura de la legalidad. "Exige que las normas se cumplan, no basta con su existencia, y la forma de controlar el cumplimiento de la normas es asegurando la transparencia en la aplicación del derecho, lo que constituye normalmente un prerrequisito de la revisión judicial. Nuevamente, transparencia, participación ciudadana y control social son imprescindibles para evitar degradaciones."

Probablemente en la mayoría de los problemas que nos afectan sea difícil encontrar ámbitos de consenso, pero un marco institucional que se encuentre inmerso en la cultura de la legalidad pueda ser un instrumento de liderazgo para afrontar los problemas a los que todo grupo humano se enfrenta.