viernes, 24 de junio de 2011

La conservación del paisaje (I)

El desarrollo de la conservación del territorio y de sus valores ha dependido siempre de la percepción que primaba en cada preciso momento, cada vez más ambiciosa, a causa del mejor conocimiento de los procesos naturales y la relación que las actividades que la sociedad tiene sobre ellas.

En estos últimos años ha empezado a ganar peso la consideración espacial del paisaje, entendiéndolo como un territorio, realidad compleja y frágil compuesto de múltiples elementos naturales y culturales (MANIFIESTO POR UNA NUEVA CULTURA DEL TERRITORIO, 2006), que es percibido por la población. Esta postura reconoce el paisaje como la unión de ambos aspectos, objetivo y subjetivo. Ello supone que desde el punto de vista del pasaje, deban atenderse a ambas perspectivas.

El marco jurídico se ha desarrollado en el ámbito internacional a raiz de los trabajos previos y la aprobación del Convenio Europeo del Paisaje y en el ámbito español, por la ratificación del mencionado convenio y el desarrollo legislativo autonómico.

El Convenio Europeo del Paisaje

El concepto de paisaje aplicado al conjunto del territorio y aplicado a un ámbito territorial amplio, ha sido introducido por el Convenio Europeo del Paisaje (CEP), firmado el 20 de octubre de 2000 en Florencia. Promovido por el Consejo de Europa, este Convenio surge inicialmente del Congreso de Poderes Locales y regionales de Europa y se orienta hacia las autoridades locales, que tiene por objeto promover la protección, la gestión y la ordenación de los paisajes europeos.

EL CEP representa una nueva manera de considerar al paisaje como un bien común a todos los ciudadanos y generalizado a todo el territorio. Se basa fundamentalmente en dos aspectos fundamentales: Un ámbito de aplicación amplio que incluye tanto paisajes singulares como ordinario; y un fortalecimiento del papel de la ciudadanía en la percepción y valor de los paisajes (PRIORE, 2001; DÉJEANT-PONS, 2006).

- Ámbito de aplicación

El Convenio Europeo del Paisaje reconoce en su Preámbulo que el paisaje desempeña un papel importante de interés general en los campos cultural, ecológico, medioambiental y social, y que constituye un recurso favorable para la actividad económica y que su protección, gestión y ordenación pueden contribuir a la creación de empleo. Contribuye a la formación de las culturas locales y es un componente fundamental del patrimonio natural y cultural europeo, que contribuye al bienestar de los seres humanos y a la consolidación de la identidad europea.

Además se reconoce expresamente que el paisaje es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones en todas partes: en los medios urbanos y rurales, en las zonas degradadas y de gran calidad, en los espacios de reconocida belleza excepcional y en los más cotidianos.

La Convención Europea del paisaje, reconoce los valores culturales, ecológicos, ambientales, económicos y sociales de los paisajes europeos, y señala su contribución a la formación y consolidación de las culturas locales y la identidad de sus gentes, al desarrollo económico y a la calidad de vida de las poblaciones en cualquier tipo de entorno.

Estos valores se encuentran actualmente amenazados por diversos motivos, entre ellos ciertas actividades humanas como el desarrollo de grandes infraestructuras, urbanizaciones, prácticas agrícolas intensivas, etc. Ante la creciente pérdida de la diversidad y calidad de nuestros paisajes, el Consejo de Europa promueve la cooperación mutua entre los distintos países europeos para su protección, gestión y ordenación y recomienda a los signatarios a elaborar disposiciones legales para la protección, la gestión y la planificación del paisaje.

Se establece la obligación de los Estados signatarios a reconocer los paisajes en su normativa como un componente esencial del entorno de las personas, una expresión de su diversidad, de su patrimonio cultural y natural, y una base de su identidad.

La Convención define el paisaje como “cualquier parte del territorio, tal como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones” (art. 1.a).

Su ámbito de aplicación se extiende a todas las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas; incluye los espacios terrestres, las aguas interiores y marítimas, y concierne tanto a los paisajes considerados excepcionales como a los cotidianos o degradados (art. 2). En definitiva, se persigue proteger, gestionar y ordenar cualquier parte del territorio resultado de la interacción hombre-naturaleza, o lo que es lo mismo, prácticamente toda la extensión del continente europeo y sus zonas marítimas.

El CEP trata al paisaje como un bien publico generalizado a todo el territorio, no se refiere únicamente a los paisajes que posean unas cualidades específicas (como los paisajes de mayor valor natural).

El hecho de que el Convenio se aplique a todos los paisajes, y no únicamente a los paisajes con unas cualidades específicas puede implicar la necesidad de modificar la legislación en la mayoría de los países signatarios.

- Fortalecimiento del papel del ciudadano

El Convenio define Paisaje como “un espacio, como lo percibe la población, cuyo carácter es el resultado de la acción y la interacción de los factores naturales y/o humanos". Esto implica que deben ser tenidas en cuenta las opiniones y percepciones de todos los grupos y no únicamente las opiniones de los expertos o de los políticos. La participación del público implica una amplia consulta con todos los individuos, organizaciones y órganos administrativos en los distintos niveles. Un enfoque participativo, basado en el dialogo, significa que los valores asignados a los paisajes por los diferentes grupos tendrá que ser objeto de negociación y consenso por las distintas partes implicadas.

PRIORE constata que el convenio reconoce el valor paisaje, desde un punto de vista subjetivo, por la capacidad que tienen lo individuos de establecer una relación sensible con el territorio, y, desde un punto de vista objetivo, por los territorios que se perciben gracias a esta relación. Consecuentemente el paisaje debe convertirse en un interés relevante para el Derecho en razón, de la relación que suscita entre los individuos y el territorio. Una vez determinada, reconocida y protegida, el Derecho deberá ofrecer una protección a esos territorios, en función del valor que le atribuyan los individuos que hayan trabado aquella relación (PRIORE, 2001).

Por este y otros motivos, esta nueva concepción, que está en la base del Convenio Europeo sobre el Paisaje y que, por oposición a la concepción elitista, podríamos deno­minar social, recompone el acercamiento al paisaje a partir de su dimensión subjetiva, pues se le reconoce como un factor fundamental de la calidad de vida de todos los ciudadanos y como un ingrediente esencial su identidad y de su desarrollo cultural y socio­económico. Sobre la base de esta nueva concepción, se reva­loriza el papel del ciudadano. Debidamente sensibili­zado y educado, deberá ser animado a ver y a reco­nocer «su» paisaje, a disfrutar del mismo y a participar en las decisiones sobre su conservación, y ello en el contexto de un proceso de consultas públi­cas, especialmente en el nivel local (PRIORE, 2001).

Los Estados que sean Partes de la Convención se comprometen a reconocer jurídicamente el paisaje como elemento fundamental del entorno humano y su identidad; a definir y aplicar políticas del paisaje destinadas a su protección, gestión y ordenación, estableciendo mecanismos de participación pública; y a integrar el paisaje en todas aquellas políticas sectoriales que puedan tener efectos directos o indirectos sobre el mismo, como las de ordenación territorial o la urbanística. En particular, deberán lograr los siguientes objetivos:

- aumentar la sensibilización sobre el valor de los paisajes, sus funciones y su transformación, tanto de la sociedad en general como de las autoridades públicas;

- fomentar la formación de especialistas en la materia y la introducción de los valores de los paisajes en la educación escolar y universitaria;

- profundizar en el conocimiento de los paisajes de todo el territorio de cada Estado que sea Parte de la Convención, mediante la identificación y calificación de los mismos y la caracterización de las dinámicas y presiones a las que se encuentran sometidos;

- definir objetivos de calidad paisajística para cada una de las categorías de paisaje identificadas;

- establecer los instrumentos de intervención adecuados destinados a la protección, gestión y ordenación del paisaje, para la aplicación efectiva de todas las medidas anteriores.

El Convenio obliga además a los Estados signatarios a establecer procedimientos para la participación del público en general, autoridades locales y regionales y otras partes interesadas en las cuestiones relacionadas con el paisaje.

El CEP, promueve la consideración transfronteriza del paisaje a todos los niveles, comarcales, regionales autonómicos, estatales, y facilita en su definición y contenido ir mas allá de los limites administrativos. Que a veces son una carga para la conservación y gestión del paisaje ya que este debe de tener una consideración territorial además de la propia cultural.

Es labor de todos, ciudadanos y políticos, discutir sobre los retos de la entrada en vigor y aplicación del Convenio Europeo del Paisaje en nuestro país, que permitan la formulación de políticas que logren una efectiva incorporación de la participación pública en la protección, ordenación, planificación y gestión del paisaje.

Bibliografía

- DÉJEANT-PONS, M., (2004) Les espaces naturels et le paisaje: la Convention européen du paisaje, en ARGULLOL MURGADAS, E. (dir.), La dimensión ambiental del territorio frente a los derechos patrimoniales. Un reto para la protección efectiva del medio natural, Tirant lo Blanch, Valencia.

o (2006) La convención Europea del Paisaje, en MATA, R. y TARROJA, A. El paisaje y la gestión del territorio, Diputació de Barcelona, Barcelona

- MANIFIESTO POR UNA NUEVA CULTURA DEL TERRITORIO (2006) http://nuevaculturadelterritorio.wordpress.com/acerca-de/ (última consulta 24/06/11)

- PRIORE, R., (2001) Derecho al paisaje, Derecho del paisaje. La evolución de la concepción jurídica del paisaje en el Derecho comparado y en Derecho internacional, Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, nº 31, julio.

- QUINTANA ROMOJARO, C., (2003) El convenio europeo del paisaje ¿Instrumento jurídico o papel mojado?, Otrosí, nº 46, abril.

- ZOIDO, F. (2003) La Convención Europea del Paisaje y su aplicación en España en FOLCH, R. (coord.) El territorio como sistema, Diputació de Barcelona, Barcelona.

o (2006) Principales retos de adaptación de la Convenión Europea del Paisaje a las políticas de ordenación del territorio en Europa en MATA, R. y TARROJA, A. El paisaje y la gestión del territorio, Diputació de Barcelona, Barcelona


- Web de Convenio Europeo del Paisaje

- Web MARM Convenio Europeo del Paisaje

- Web MARM Convenio Europeo del Paisaje (2)

NOTA: Este texto está basado en las aportaciones realizadas para la preparación del documento de trabajo del Grupo de Trabajo “Paisaje y custodia del territorio” en el Congreso Nacional de Medio Ambiente 9

martes, 14 de junio de 2011

El acceso a la información ambiental

Una norma clave en nuestro ámbito de actividad es la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente que deroga la anterior Ley 38/95, de 12 de diciembre, sobre el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente. Es una norma que tiene su origen en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998. Además, la Ley 27/2006 traspone las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE.

- Contenido del derecho al acceso a la información ambiental:

Ley 27/2006, como las normas que incorpora, se sustenta en tres pilares. El primero es el relativo al derecho de acceso a la información de las Administraciones Públicas en materia de medio ambiente; El segundo pilar se refiere al derecho de participación en los procesos de toma de decisiones relativas al medio ambiente; El tercer pilar asegura el acceso a la justicia por parte de los ciudadanos en relación con asuntos medioambientales. Trataremos exclusivamente la regulación del derecho de acceso por ser ese el objeto del presente documento.

En relación con el acceso a la información, el artículo 3 L27/2006 reconoce a todas las personas físicas y jurídicas los siguientes derechos:

  1. A acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos en su nombre, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede.
  2. A ser informados de los derechos que le otorga la presente Ley y a ser asesorados para su correcto ejercicio.
  3. A ser asistidos en su búsqueda de información.
  4. A recibir la información que soliciten en los plazos máximos establecidos [...].
  5. A recibir la información ambiental solicitada en la forma o formato elegidos, en los términos previstos [...].
  6. A conocer los motivos por los cuales no se les facilita la información, total o parcialmente, y también aquellos por los cuales no se les facilita dicha información en la forma o formato solicitados.
  7. A conocer el listado de las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, así como las circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.

A diferencia del acceso a los documentos administrativos prevista en la Ley 30/1992, el derecho a solicitar información no depende de que seamos parte en un determinado expediente administrativo o “interesados”. Esto es, nuestra solicitud no tiene que estar motivada en el sentido de que no tenemos que explicar la finalidad a la que destinaremos la información obtenida o la finalidad que perseguimos con la solicitud. Lo que sí debemos hacer, como se explica más adelante, es identificar claramente el documento o documentos que son objeto de la solicitud de información.

La Ley faculta el derecho de acceso a la información sobre el medio ambiente toda información de carácter ambiental disponible por las Administraciones públicas bajo cualquier forma de expresión y en todo tipo de soporte material (toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma), siempre y cuando se refiera a una relación de materias de contenido ambiental que se relacionan.

- Concepto de Autoridad pública

El concepto de Autoridad pública debe entenderse de forma amplia, pues no sólo incluye a las Administraciones territoriales, sino también a la Administración Institucional y Corporativa y a cualesquiera instituciones que ejerzan potestades públicas. El artículo 2.4 enumera las siguientes:

a. A.El Gobierno de la Nación y los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas.

b. La Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración local y las Entidades de Derecho PÚBLICO que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, a las Comunidades Autónomas o a las Entidades locales.

c. Los órganos públicos consultivos.

d. Las Corporaciones de derecho público y demás personas físicas o jurídicas cuando ejerzan, con arreglo a la legislación vigente, funciones públicas, incluidos Notarios y Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles.

Además de las anteriores, tendrán la condición de autoridad pública, a los solos efectos de lo previsto en la regulación del derecho de acceso “las personas físicas o jurídicas cuando asuman responsabilidades públicas, ejerzan funciones públicas o presten servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de cualquiera de las entidades, órganos o instituciones previstos en el apartado anterior [las enumeradas anteriormente]”.

La norma sólo se aplica al Poder Ejecutivo, puesto que se excluyen aquellas instituciones del Poder Legislativo y Judicial. El artículo 2.3 dispone que quedarán excluidas del concepto de autoridad pública “las entidades, órganos o instituciones cuando actúen en el ejercicio de funciones legislativas o judiciales. En todo caso, cuando actúen en el ejercicio de funciones legislativas o judiciales, quedan excluidos del ámbito de aplicación de esta Ley las Cortes Generales, las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional, los juzgados y tribunales que integran el Poder Judicial, el Tribunal de Cuentas u órganos de fiscalización externa de las Comunidades Autónomas”.

- Forma de las solicitudes y procedimiento:

Las solicitudes de información ambiental deberán dirigirse a la autoridad pública competente para resolverlas y se tramitarán de acuerdo con los procedimientos que se establezcan al efecto (art. 10.1 L.27/2006).

Se entenderá por autoridad pública competente para resolver una solicitud de información ambiental, aquella en cuyo poder obra la información solicitada, directamente o a través de otros sujetos que la posean en su nombre (art. 10.2 L.27/2006).

No obstante lo dicho, el art. 20.1 L.20/1992 obliga a que el órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remita directamente las actuaciones al órgano que considere competente, si éste pertenece a la misma Administración Pública.

Los procedimientos de acceso a la información ambiental deberán respetar las siguientes garantías (art. 10.2 27/2006):

a. Cuando una solicitud de información ambiental esté formulada de manera imprecisa, la autoridad pública pedirá al solicitante que la concrete y le asistirá para concretar su petición de información lo antes posible y, a más tardar, antes de que expire el plazo establecido en el apartado 2.c.1 [máximo un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla].

b. Cuando la autoridad pública no posea la información requerida remitirá la solicitud a la que la posea y dará cuenta de ello al solicitante.

Cuando ello no sea posible, deberá informar directamente al solicitante sobre la autoridad pública a la que, según su conocimiento, ha de dirigirse para solicitar dicha información.

c. La autoridad pública competente para resolver facilitará la información ambiental solicitada o comunicará al solicitante los motivos de la negativa a facilitarla, teniendo en cuenta el calendario especificado por el solicitante, lo antes posible y, a más tardar, en los plazos que se indican a continuación:

1. En el plazo máximo de UN MES desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla, con carácter general.

2. En el plazo de DOS MESES desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolverla, si el volumen y la complejidad de la información son tales que resulta imposible cumplir el plazo antes indicado. En este supuesto deberá informarse al solicitante, en el plazo máximo de un mes, de toda ampliación de aquél, así como de las razones que lo justifican.

En el caso de comunicar una negativa a facilitar la información, la notificación será por escrito o electrónicamente, si la solicitud se ha hecho por escrito o si su autor así lo solicita. La notificación también informará sobre el procedimiento de recurso.

- Denegaciones Excepciones al derecho de acceso.

Puede suceder que se necesite un formato específico que dé soporte a la información que solicitamos. Cuando así se solicita expresamente, la Administración deberá satisfacer tal solicitud en el formato requerido. Se denegará el acceso en esa forma en dos supuestos (art. 11.1 L.27/2006):

- cuando la información ya haya sido difundida en otra forma o formato al que el solicitante pueda acceder fácilmente. En este caso, la autoridad pública competente informará al solicitante de dónde puede acceder a dicha información o se le remitirá en el formato disponible.

- Que la autoridad pública considere razonable poner a disposición del solicitante la información en otra forma o formato y lo justifique adecuadamente.

La solicitud de información, es conveniente que sea clara y concreta porque un alto grado de imprecisión y generalidad en la petición no hará posible determinar el objeto de lo solicitado y la Administración la rechazará por ser excesivamente genérica.

Dispone el artículo 11.3 que cuando la autoridad pública resuelva no facilitar la información, parcial o totalmente, en la forma o formato solicitados, deberá comunicar al solicitante los motivos de dicha negativa en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud en el registro de la autoridad pública competente para resolver, haciéndole saber la forma o formatos en que, en su caso, se podría facilitar la información solicitada e indicando los recursos que procedan contra dicha negativa en los términos previstos en el artículo 20.

Las autoridades públicas podrán denegar las solicitudes de información ambiental cuando concurra cualquiera de las circunstancias que se citan o si la revelación de la información puede afectar negativamente a cualquiera de los extremos que se enumeran en el art. 13. En cualquier caso los motivos de denegación mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación (art. 13.4 L.27/2006).

Las autoridades públicas no podrán en ningún caso ampararse en los motivos previstos en el apartado 2, letras a (confidencialidad de los procedimientos de las autoridades públicas), d (datos de carácter comercial e industrial), f (datos personales), g (intereses o a la protección de un tercero voluntario) y h (protección del medio ambiente) de este artículo, para denegar una solicitud de información relativa a emisiones en el medio ambiente (art. 13.5 L.27/2006).



Más información:

- Guía sobre el Acceso a la Justicia Ambiental sobre el Convenio de Aarhus AJA

- Ecologistas en Acción:

- Convenio de Aarhus – Ecologistas en Acción

- El “Procedimiento de Queja” por incumplimiento del Convenio de Aarhus

- Web UNECE Convenio Aarhus

- The Aarhus convention: an implementation guide

- A simplified guide to the Aarhus Convention […]