En estos últimos años ha empezado a ganar peso la consideración espacial del paisaje, entendiéndolo como un territorio, realidad compleja y frágil compuesto de múltiples elementos naturales y culturales (MANIFIESTO POR UNA NUEVA CULTURA DEL TERRITORIO, 2006), que es percibido por la población. Esta postura reconoce el paisaje como la unión de ambos aspectos, objetivo y subjetivo. Ello supone que desde el punto de vista del pasaje, deban atenderse a ambas perspectivas.
El marco jurídico se ha desarrollado en el ámbito internacional a raiz de los trabajos previos y la aprobación del Convenio Europeo del Paisaje y en el ámbito español, por la ratificación del mencionado convenio y el desarrollo legislativo autonómico.
El Convenio Europeo del Paisaje
El concepto de paisaje aplicado al conjunto del territorio y aplicado a un ámbito territorial amplio, ha sido introducido por el Convenio Europeo del Paisaje (CEP), firmado el 20 de octubre de 2000 en Florencia. Promovido por el Consejo de Europa, este Convenio surge inicialmente del Congreso de Poderes Locales y regionales de Europa y se orienta hacia las autoridades locales, que tiene por objeto promover la protección, la gestión y la ordenación de los paisajes europeos.
EL CEP representa una nueva manera de considerar al paisaje como un bien común a
todos los ciudadanos y generalizado a todo el territorio. Se basa fundamentalmente en dos aspectos fundamentales: Un ámbito de aplicación amplio que incluye tanto paisajes singulares como ordinario; y un fortalecimiento del papel de la ciudadanía en la percepción y valor de los paisajes (PRIORE, 2001; DÉJEANT-PONS, 2006).
- Ámbito de aplicación
El Convenio Europeo del Paisaje reconoce en su Preámbulo que el paisaje desempeña un papel importante de interés general en los campos cultural, ecológico, medioambiental y social, y que constituye un recurso favorable para la actividad económica y que su protección, gestión y ordenación pueden contribuir a la creación de empleo. Contribuye a la formación de las culturas locales y es un componente fundamental del patrimonio natural y cultural europeo, que contribuye al bienestar de los seres humanos y a la consolidación de la identidad europea.
Además se reconoce expresamente que el paisaje es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones en todas partes: en los medios urbanos y rurales, en las zonas degradadas y de gran calidad, en los espacios de reconocida belleza excepcional y en los más cotidianos.
La Convención Europea del paisaje, reconoce los valores culturales, ecológicos, ambientales, económicos y sociales de los paisajes europeos, y señala su contribución a la formación y consolidación de las culturas locales y la identidad de sus gentes, al desarrollo económico y a la calidad de vida de las poblaciones en cualquier tipo de entorno.
Estos valores se encuentran actualmente amenazados por diversos motivos, entre ellos ciertas actividades humanas como el desarrollo de grandes infraestructuras, urbanizaciones, prácticas agrícolas intensivas, etc. Ante la creciente pérdida de la diversidad y calidad de nuestros paisajes, el Consejo de Europa promueve la cooperación mutua entre los distintos países europeos para su protección, gestión y ordenación y recomienda a los signatarios a elaborar disposiciones legales para la protección, la gestión y la planificación del paisaje.
Se establece la obligación de los Estados signatarios a reconocer los paisajes en su normativa como un componente esencial del entorno de las personas, una expresión de su diversidad, de su patrimonio cultural y natural, y una base de su identidad.
La Convención define el paisaje como “cualquier parte del territorio, tal como es percibida por las poblaciones, cuyo carácter resulta de la acción de factores naturales y/o humanos y de sus interrelaciones” (art. 1.a).
Su ámbito de aplicación se extiende a todas las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas; incluye los espacios terrestres, las aguas interiores y marítimas, y concierne tanto a los paisajes considerados excepcionales como a los cotidianos o degradados (art. 2). En definitiva, se persigue proteger, gestionar y ordenar cualquier parte del territorio resultado de la interacción hombre-naturaleza, o lo que es lo mismo, prácticamente toda la extensión del continente europeo y sus zonas marítimas.
El CEP trata al paisaje como un bien publico generalizado a todo el territorio, no se refiere únicamente a los paisajes que posean unas cualidades específicas (como los paisajes de mayor valor natural).
El hecho de que el Convenio se aplique a todos los paisajes, y no únicamente a los paisajes con unas cualidades específicas puede implicar la necesidad de modificar la legislación en la mayoría de los países signatarios.
- Fortalecimiento del papel del ciudadano
El Convenio define Paisaje como “un espacio, como lo percibe la población, cuyo carácter es el resultado de la acción y la interacción de los factores naturales y/o humanos". Esto implica que deben ser tenidas en cuenta las opiniones y percepciones de todos los grupos y no únicamente las opiniones de los expertos o de los políticos. La participación del público implica una amplia consulta con todos los individuos, organizaciones y órganos administrativos en los distintos niveles. Un enfoque participativo, basado en el dialogo, significa que los valores asignados a los paisajes por los diferentes grupos tendrá que ser objeto de negociación y consenso por las distintas partes implicadas.
PRIORE constata que el convenio reconoce el valor paisaje, desde un punto de vista subjetivo, por la capacidad que tienen lo individuos de establecer una relación sensible con el territorio, y, desde un punto de vista objetivo, por los territorios que se perciben gracias a esta relación. Consecuentemente el paisaje debe convertirse en un interés relevante para el Derecho en razón, de la relación que suscita entre los individuos y el territorio. Una vez determinada, reconocida y protegida, el Derecho deberá ofrecer una protección a esos territorios, en función del valor que le atribuyan los individuos que hayan trabado aquella relación (PRIORE, 2001).
Por este y otros motivos, esta nueva concepción, que está en la base del Convenio Europeo sobre el Paisaje y que, por oposición a la concepción elitista, podríamos denominar social, recompone el acercamiento al paisaje a partir de su dimensión subjetiva, pues se le reconoce como un factor fundamental de la calidad de vida de todos los ciudadanos y como un ingrediente esencial su identidad y de su desarrollo cultural y socioeconómico. Sobre la base de esta nueva concepción, se revaloriza el papel del ciudadano. Debidamente sensibilizado y educado, deberá ser animado a ver y a reconocer «su» paisaje, a disfrutar del mismo y a participar en las decisiones sobre su conservación, y ello en el contexto de un proceso de consultas públicas, especialmente en el nivel local (PRIORE, 2001).
Los Estados que sean Partes de la Convención se comprometen a reconocer jurídicamente el paisaje como elemento fundamental del entorno humano y su identidad; a definir y aplicar políticas del paisaje destinadas a su protección, gestión y ordenación, estableciendo mecanismos de participación pública; y a integrar el paisaje en todas aquellas políticas sectoriales que puedan tener efectos directos o indirectos sobre el mismo, como las de ordenación territorial o la urbanística. En particular, deberán 
lograr los siguientes objetivos:
- aumentar la sensibilización sobre el valor de los paisajes, sus funciones y su transformación, tanto de la sociedad en general como de las autoridades públicas;
- fomentar la formación de especialistas en la materia y la introducción de los valores de los paisajes en la educación escolar y universitaria;
- profundizar en el conocimiento de los paisajes de todo el territorio de cada Estado que sea Parte de la Convención, mediante la identificación y calificación de los mismos y la caracterización de las dinámicas y presiones a las que se encuentran sometidos;
- definir objetivos de calidad paisajística para cada una de las categorías de paisaje identificadas;
- establecer los instrumentos de intervención adecuados destinados a la protección, gestión y ordenación del paisaje, para la aplicación efectiva de todas las medidas anteriores.
El Convenio obliga además a los Estados signatarios a establecer procedimientos para la participación del público en general, autoridades locales y regionales y otras partes interesadas en las cuestiones relacionadas con el paisaje.
El CEP, promueve la consideración transfronteriza del paisaje a todos los niveles, comarcales, regionales autonómicos, estatales, y facilita en su definición y contenido ir mas allá de los limites administrativos. Que a veces son una carga para la conservación y gestión del paisaje ya que este debe de tener una consideración territorial además de la propia cultural.
Es labor de todos, ciudadanos y políticos, discutir sobre los retos de la entrada en vigor y aplicación del Convenio Europeo del Paisaje en nuestro país, que permitan la formulación de políticas que logren una efectiva incorporación de la participación pública en la protección, ordenación, planificación y gestión del paisaje.
Bibliografía
- DÉJEANT-PONS, M., (2004) Les espaces naturels et le paisaje: la Convention européen du paisaje, en ARGULLOL MURGADAS, E. (dir.), La dimensión ambiental del territorio frente a los derechos patrimoniales. Un reto para la protección efectiva del medio natural, Tirant lo Blanch, Valencia.
o (2006) La convención Europea del Paisaje, en MATA, R. y TARROJA, A. El paisaje y la gestión del territorio, Diputació de Barcelona, Barcelona
- MANIFIESTO POR UNA NUEVA CULTURA DEL TERRITORIO (2006) http://nuevaculturadelterritorio.wordpress.com/acerca-de/ (última consulta 24/06/11)
- PRIORE, R., (2001) Derecho al paisaje, Derecho del paisaje. La evolución de la concepción jurídica del paisaje en el Derecho comparado y en Derecho internacional, Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, nº 31, julio.
- QUINTANA ROMOJARO, C., (2003) El convenio europeo del paisaje ¿Instrumento jurídico o papel mojado?, Otrosí, nº 46, abril.
- ZOIDO, F. (2003) La Convención Europea del Paisaje y su aplicación en España en FOLCH, R. (coord.) El territorio como sistema, Diputació de Barcelona, Barcelona.
o (2006) Principales retos de adaptación de la Convenión Europea del Paisaje a las políticas de ordenación del territorio en Europa en MATA, R. y TARROJA, A. El paisaje y la gestión del territorio, Diputació de Barcelona, Barcelona
- Web de Convenio Europeo del Paisaje
- Web MARM Convenio Europeo del Paisaje
- Web MARM Convenio Europeo del Paisaje (2)
NOTA: Este texto está basado en las aportaciones realizadas para la preparación del documento de trabajo del Grupo de Trabajo “Paisaje y custodia del territorio” en el Congreso Nacional de Medio Ambiente 9
